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央行完善系统重要性金融机构处置机制建设 金融监管再升级

发布时间:2019-01-31 21:20

作者:记者戚奇明

  2018年11月27日,中国人民银行、中国银保监会、中国证监会联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(以下简称《指导意见》)。业内人士指出,系统重要性金融机构的提出,体现了我国金融监管思路趋于成熟,但在完善系统重要性金融机构的监管体系方面,仍有不少问题待解决。
  市场化发展成共识
  《指导意见》指出,系统重要性金融机构在金融体系中居于重要地位,其经营和风险状况直接关系到我国金融体系整体稳健性以及服务实体经济的能力。因此,我国要完善系统重要性金融机构监管框架,建立系统重要性金融机构的识别、监管和处置机制,以防范系统性风险,维护金融体系稳健运行。
  就完善系统重要性金融机构监管的途径,《指导意见》明确提出,可通过建立系统重要性金融机构特别处置机制的方式来实现。
  中国人民银行有关负责人就《指导意见》答记者问时表示,建立系统重要性金融机构的特别处置机制的目的是为了确保系统重要性金融机构经营失败时,能够得到安全、快速、有效处置,保障关键业务和服务不中断,是妥善解决“大而不能倒”问题的关键。
  “对问题银行的处置,以往我国主要采取行政主导且多以不公开的方式进行,但从有限的案例看,这样做成本较高。”武汉大学中国边界与海洋研究院博士于品显在接受《时时彩》记者采访时表示,“例如,财政部1998年向四大国有商业银行注资2700亿元人民币以补充资本金。同年,海南发展银行关闭时,央行提供了40亿元的再贷款。2003年12月,政府动用450亿美元外汇储备,通过中央汇金公司向中国银行、中国建设银行注资以解决不良资产处置,更被视作自改革开放以来最昂贵的一次‘改革行动’。”
  不过,于品显也坦言,由于金融业是国民经济的命脉,加之金融机构发生问题较难区分是体制、政策还是其自身原因造成,因此,以往倾向以政府救助方式化解金融危机情有可原。“然而,在我国财政收入增长速度放缓以及由软预算约束向硬预算约束转变的背景下,如此高昂的处置成本难以为继。因此,适时建立与完善系统重要性金融机构处置制度,让投资者和债权人承担一定的风险,而不是让国家承担所有风险,既有利于减轻财政负担,又可以加强利益相关方对该类金融机构的监督,培育良好的市场环境,一举两得。”
  事实上,在对问题银行的处置制度建设方面,我国近年来已迈出重要步伐。2011年4月,原银监会颁布《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》,要求系统重要性银行提升自救能力,发行自救债券;并对系统重要性银行恢复和处置计划、危机管理计划等自我保护措施提出指导意见。2012年6月,“中国版”巴塞尔协议III(即《商业银行资本管理办法》)正式出台,全面提高了金融机构的资本监管要求,显著提升了金融机构的附加损失吸收能力。2013年以来,在多家大型商业银行历经试验性实践安排后,原银监会2014年1月8日发布《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》,这一方面是对金融稳定理事会要求各成员国出台本国系统重要性金融机构(SIFIs)信息披露法规的回应,另一方面也为我国确立SIFIs识别标准提供了初步依据。2016年原银监会发布《关于民营银行监管的指导意见》,将把制定恢复和处置计划作为民营银行申办的一项基本条件。
  于品显认为,《指导意见》提出建立特别处置机制,意味着我国在金融机构处置制度建设方面已形成共识,正式提出用市场化的手段化解金融风险,“此举有助于加强金融机构市场风险约束、减轻道德风险、减少财政资金对问题金融机构的支持,进而增强我国金融业的核心竞争力。”
  三大困境仍待解
  早在2008年国际金融危机后,有关国际组织和主要经济体(美国、欧盟、英国等)已就系统重要性金融机构监管建立了相关制度安排。那么,相对处于后发位置的中国,对系统重要性金融机构的处置机制建设还面临哪些问题?这些问题又如何解决?
  中国社科院信息情报研究院助理研究员徐超告诉《时时彩》记者,当前我国对系统重要性金融机构处置机制的建设还面临三个困境。“一是缺乏系统性的规划和顶层设计。虽然多部法律法规零星对相关问题作了规定,但多为原则性规定,可操作性不强,且衔接和配套措施缺乏。如《商业银行法》和《银行业监督管理法》赋予监管机构接管权力,银行监管机构接管后可能会采取一定的措施,以限制银行的管理决策权,控制银行的商业经营活动或者禁止某些交易的发生,其中,对银行所有人权利影响最大的处置措施,包括将银行管理控制权和银行资产控制权转移给银行监管机构、有管辖权的法院或存款保险机构任命的官员接管。但这与其他法律法规存在冲突的地方,我国《公司法》第37条把‘对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议’的权利赋予了股东大会,第121条规定上市公司出售重大资产必须经股东大会作出决议并经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。因此,为避免法律冲突和大量的行政诉讼、民事诉讼产生,我国需要做好顶层设计,赋予监管机构或者处置机构适当的处置权。”
  其次,我国法律和制度设计缺乏自救运行的一些基本要素。“自救工具运行所需前提条件,在我国的法律制度中尚不完善或完全空白。例如,在银行破产前,对其相关债务进行核销,不符合《物权法》的规定。再如,由于中央政府持有国有商业银行多数股权,地方政府持有股份制银行和地方性金融机构多数股权。一旦对这些银行适用自救这一处置工具,不可避免地牵涉到非常敏感的国有资产问题,稍有不慎,就会面临国有资产流失的质疑。”徐超表示。
  第三,处置的资金来源问题尚不明确。“启动处置程序需要运用‘购买与承受交易’、发行自救债等工具,不可避免地要耗费一些甚至巨额资金。《存款保险条例》规定,存款保险主要目的是‘防范金融风险’和‘维护金融稳定’,这与处置的目的吻合。但也要注意,尽管上述条例第十一条第三款用兜底条款提供了一种可能把存款保险运用于处置的情况,但该条例没有明确规定存款保险基金可以用在金融机构处置方面。因此,关于存款保险是否可以投入以及用何种方式投入到金融机构处置中,还需要解决一系列法律问题。”
  延伸阅读
  系统重要性金融机构如何评估?
  根据《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》透露的信息,国内系统重要性金融机构(D-SIFI)的参评中,银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家,但央行并未披露是否或者何时公布D-SIFI 的名单。同时,《指导意见》明确,对参评机构范围规定了资产占比和机构数量两套可选标准;一级评估指标包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等。在评估过程中,银保监会、证监会负责制作数据模板,进行数据收集,计算参评机构系统重要性得分,向金融委办公室报送系统重要性金融机构初始名单。人民银行、银保监会、证监会可根据其他定量或定性辅助信息,提出将系统重要性得分低于阈值的金融机构加入系统重要性金融机构名单的监管判断建议,与初始名单一并提交金融委办公室。系统重要性金融机构名单经金融委确定后,由人民银行和相关监管部门联合发布。金融委每三年对上述评估流程和方法进行审议并进行必要调整与完善。
  标普全球市场财智的一项分析指出,根据中国央行对国内系统重要性金融机构提出的最新监督提议,中国资产规模最大的30家银行当中至少有4家可能需要筹集新增资本。
  据悉,中国监管部门上一次编制D-SIFI名单是在2012年,根据国际惯例通过资产规模、复杂性和流动性等因素将借贷者进行分类。