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《政府工作报告》的“新”与“变”

发布时间:2019-03-07 23:09

作者:撰文柳洪

  3月5日上午,国务院总理李克强代表国务院向第十三届全国人民代表大会第二次会议作《政府工作报告》。对比2018年的《政府工作报告》,今年在有关经济社会发展总体要求和政策取向及政府工作任务等方面都有若干“新”与“变”。
  GDP增长目标强调“稳”字
  今年《政府工作报告》制定的经济社会发展主要预期目标,体现了“稳”的总基调。GDP增长目标给的是区间6%至6.5%,虽底线与弹性并重,但低于2018年GDP6.6%的实际增长,也低于去年《政府工作报告》6.5%左右的预期目标。此前,我国31个省市公布今年当地经济增长目标,普遍下调。现在中央政府调低GDP增长目标,是将现实经济困难与经济向高质量发展淡化GDP目标两个因素考虑在内,符合市场预期。
  当前我国经济“稳中有变、变中有忧”,全年完成6%至6.5%的增长目标不太难,也并不容易。为了顶住经济下行压力,防止断崖式下滑,确保经济运行在合理区间,我国政府拟采取的主要措施有:一是继续创新和完善宏观调控,发挥好宏观政策逆周期调节作用,丰富和灵活运用财政、货币、就业政策工具,为经济平稳运行创造条件。今年将减税降费约2万亿元。二是多措并举包括乡村振兴计划实施,促进形成强大国内市场,持续释放内需潜力。充分发挥消费的基础作用,我国14亿人口中产群体高达4亿,市场潜力巨大。积极发挥投资的关键作用,在完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元基础上,拟合理扩大有效投资,紧扣国家发展战略,加快实施一批重点项目,加快川藏铁路规划建设。三是进一步落实“六稳”(稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期),提振市场信心。
  正确把握宏观政策取向
  从今年《政府工作报告》强调要正确把握宏观政策取向及关注点来看,财政政策、货币政策会放松,但幅度有限。
  一是积极的财政政策要加力提效。与去年报告的表述“积极的财政政策取向不变,要聚力增效”相比,力度要大一些。今年大幅减税是财政政策的重点。包括普惠性减税与结构性减税并举,重点降低制造业和小微企业税收负担。深化增值税改革,将制造业等行业现行16%的税率降至13%,将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%,确保主要行业税负明显降低;保持6%一档的税率不变,但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施,确保所有行业税负只减不增,继续向税率三档并两档、税制简化方向迈进。赤字率拟按2.8%安排,比去年预算高0.2个百分点;财政赤字2.76万亿元,其中,中央财政赤字1.83万亿元,地方财政赤字9300亿元。适度提高赤字率,但低于市场预期的3%,综合考虑了财政收支、专项债券发行、赤字的成本等因素,既对赤字水平保持足够的警惕,也考虑为应对今后可能出现的风险留出政策空间。
  二是稳健的货币政策要松紧适度。与去年报告“稳健的货币政策保持中性,要松紧适度”的表述相比,去掉了中性,政策弹性有所提高。强调广义货币M2和社会融资规模增速,要与名义国内生产总值增速相匹配。2018年末,广义货币M2余额为182.7万亿元,同比增长8.1%,与名义GDP增长率基本匹配。2019年1月末,M2余额为186.6万亿元,同比增长8.4%。报告提倡在实际执行中,既要把好货币供给总闸门,不搞“大水漫灌”,又要灵活运用多种货币政策工具,疏通货币政策传导渠道,保持流动性合理充裕。预计全年M2增速可能保持在8.5%左右的水平,高于去年。
  今年年初,人行降准1%,分两次实施。报告仍提出,加大对中小银行定向降准力度,释放的资金全部用于民营和小微企业贷款。预计年内降准还有机会。深化利率市场化改革,降低实际利率水平是新的提法。继人行创造定向中期借贷便利工具实施“定向降息”后,市场关注人行降低基准利率的机会亦上升。报告强调了完善汇率形成机制,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。稳定汇率与2018年12月中央经济工作会议提出要打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场,引导更多中长期海外资金进入市场,推进资本市场改革以及缓和中美贸易摩擦的目标是一致的。
  三是首次将就业优先政策置于宏观政策层面。今年《政府工作报告》制定的就业目标是,城镇新增就业1100万人以上,城镇调查失业率5.5%左右,城镇登记失业率4.5%以内。与去年报告相比有两字之差,即将城镇调查失业率5.5%“以内”改成“左右”。新增就业1100万人以上的目标大幅低于2018年实际新增就业1361万人。预示当前和今后一个时期,我国就业总量压力不减,结构性矛盾凸显:一方面毕业生人数创新高,农业富余劳动力向外转移,新的影响因素还在增加,譬如一些工厂、企业在向东南亚、南亚转移。另一方面劳动力流向服务业,因此,必须把就业摆在更加突出的位置。政府拟多管齐下稳定和扩大就业,扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作,从失业保险基金结余中拿出1000亿元,用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。
  优化营商环境,凸显公平竞争
  近年来,我国政府力促“放管服”改革、力抓减税降费、扩大对外开放,营商环境总体改善。根据世界银行最新发布的《2019年的营商环境评估报告》,在全球190个经济体中,我国营商环境总体评价跃居第46位。但是,民营企业和个体工商户的获得感并不强。民营企业和个体工商户超过9000万家,其中民营企业数量超过2700万家,个体工商户超过6500万家,是促发展、增就业的重要力量。
  今年《政府工作报告》针对相关痛点和难点提出了多项措施,助力打造公平的营商环境。
  一是深化“放管服”改革。报告认为公平竞争是市场经济的核心,公正监管是公平竞争的保障,将以公正监管促进公平竞争。进一步推进全方位对外开放,放宽市场准入,拓展开放领域、优化开放布局,继续推动商品和要素流动型开放,更加注重规则等制度型开放,以高水平开放带动改革全面深化。进一步缩减市场准入负面清单,推动“非禁即入”普遍落实,允许更多领域实行外资独资经营。
  二是稳定社保现行征缴方式。《中华人民共和国个人所得税法》第七次大修,其中“专项扣除”即“五险一金”部分,明确今年1月1日起由社保机构征收转由税务机构征收。另外,报告下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例,各地可降至16%。各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法,不得自行对历史欠费进行集中清缴。继续运行时间性降低失业和工伤保险费率政策。今年务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降,将有助于民营企业渡过困难期。
  三是尽力缓解民营和小微企业融资难、融资贵问题。重点解决金融机构对民营企业“不敢贷、不愿贷、不能贷”问题。2月14日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强金融服务民营企业的若干意见》,要求银行、保险、资本市场全面支持民营企业融资,特别强调要有效提高民营企业融资可获得性,在新发放公司类贷款中,民营企业贷款比重应进一步提高,贷款审批中不得对民营企业设置歧视性要求,同等条件下民营企业与国有企业贷款利率和贷款条件保持一致。今年《政府工作报告》进一步要求,扩大对民营企业的有效金融供给,今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上;要完善金融机构内部考核机制,激励加强普惠金融服务。
  注重平衡好稳增长与防风险的关系
  稳增长首要是为保就业,在就业优先政策纳入宏观政策层面后,今年稳增长的政策地位明显上升。报告指出,在当前经济下行压力加大情况下,出台政策和工作举措要有利于稳预期、稳增长、调结构,防控风险要把握好节奏和力度,防止紧缩效应迭加放大,决不能让经济运行滑出合理区间。报告还强调,着力激发微观主体活力,顶住经济下行压力。目前我国有上亿市场主体,还在不断增加,出台政策把市场主体的活跃度保持住、提上去,是促进经济平稳增长的关键所在。
  今年报告表述“要继续打好三大攻坚战,精准发力、务求实效”,虽比去年报告“坚决打好三大攻坚战”表述的语气弱了一些,但今年报告提及风险超过20次,显示防风险仍居于重要地位。今年防风险的重点:一是“有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题,防范化解金融困难”,既要防企业债违约风险,力阻企业债违约成为今年第一“灰犀牛”,也要防民营企业“三角债”蔓延;二是防范金融市场异常波动;三是稳妥处理地方政府债务风险;四是防控输入性风险。
  鉴于2016年末以来,金融监管部门整治影子银行活动,去杠杆、降债务、防风险,强监管措施过度实施,导致近一年来表外融资和影子银行规模急剧收缩。信用过快收缩造成不少企业面临资金链断裂问题,对影子银行资金链依赖度相对较高的民营企业,面临的融资难、融资贵情况进一步恶化。所以,今年报告特别强调,长期积累的诸多风险隐患必须加以化解,但要遵循规律,讲究方式方法,按照坚定、可控、有序、适度要求,在发展中逐步化解,坚决避免发生系统性、区域性风险。今年防范化解重大风险要强化底线思维,坚持结构性去杠杆。
  稳步推进房地产税立法
  今年《政府工作报告》提出“健全地方税体系,稳步推进房地产税立法。”对比2018年报告中“稳妥推进房地产税立法”的表述,“稳妥”更新为“稳步”。两次表述的变化显示:一是房地产税立法属地方税体系建设中的重要环节;二是“稳步推进”意味房地产税正在逐渐进入制定程序,落地的速度正在加快。参照报告关于“更好解决群众住房问题,落实城市主体责任,改革完善住房市场体系和保障体系,促进房地产市场平稳健康发展”等要求,预计房地产税立法会先对一些增量房产进行征税,但税率不高,对存量房产如何征收尚需斟酌。房地产税立法会对房地产市场产生一定调节作用,但不会影响市场平稳发展。报告中提到“要抓好农业转移人口落户政策”,预计今年落户政策将带动购房消费需求上升。
  (作者系中银香港高级经济研究员)